국회 다수파가 늘 '기득권-남성-고령'인 까닭?

[프레시안 뷰] 첫 단추는 선거법 개혁


개혁 요구들은 빗발치는데, 국회는 거북이 걸음을 하고 있다. 지난해 12월 9일, 국회에서 탄핵 소추 결의 안이 통과된 이후, 국회에서 무엇이 이뤄졌는가?


적폐 청산과 숱한 개혁 과제들에 대한 말은 무성하지만, 실제로 입법이 된 것은 없다. 

지금 시민들에게 물어보면, 개혁이 필요하지 않은 곳이 없다. 재벌 개혁, 검찰 개혁, 언론 개혁, 사법 개혁, 행정관료 개혁, 교육 개혁, 지방자치 개혁 등 숱한 개혁 과제들이 쏟아지고 있다. 노동자, 농민, 영세자영업자들의 삶의 문제들은 쌓여가고, 높은 주거비 등 소위 '민생' 현안들도 산적해 있다. 도대체 최저임금 1만 원은 언제쯤 입법이 되는 것이고, 높은 상가 임대료, 주거비 부담은 언제쯤 해결 가능한 것인가? 날로 어려워져가는 농업, 농민문제는 어떻게 풀어갈 것인가? 

이런 숱한 과제들이 있지만, 국회에서는 오직 개헌특위만이 돌아가고 있을 뿐이다. 촛불 민심이 원하는 것은 대한민국을 환골탈태시켜서 제대로 된 나라를 만들어보자는 것인데, 국회에서는 권력 구조 개편에만 관심이 많다.  

최근 야당들은 2월 국회에서 재벌 개혁, 검찰 개혁, 언론 개혁 법안들을 다루겠다고 얘기했지만, 과연 얼마나 실효성있는 얘기가 될 지 의문이다. 1월에도 이런 개혁 법안들을 다루겠다고 했지만, 아무 것도 된 게 없기 때문이다,  

이런 상황이 대통령 한 명 바꾼다고 해서 해결되지 않을 것이라는 점도 분명하다. 언론과 정치평론가들은 이번 대선이 끝나고 새로운 대통령이 취임하면, 국회는 '여소야대'일 것이라고 예측하고 있다. 그리고 개혁이 지지부진할 것이라는 얘기가 벌써부터 나온다. 

그런 상황이 되면, 촛불을 들었던 시민들의 마음은 얼마나 답답할까?

그래서 지금은 지혜가 필요한 시점이다. 잘못된 나라를 근본적으로 바꾸려면, 정치판을 '판갈이'하는 것이 필요하다. 그것을 위해 필요한 것이 바로 선거 제도 개혁이다. 대의민주주의를 하는 나라에서, 선거 제도가 잘못되어 있으면 답이 없다. 지금 대한민국이 딱 그런 상황이다. 

대한민국은 민주화가 되는 과정에서, 예외적인 선거 제도를 택한 국가이다. 1970년대 이후에 민주화가 되면서 선거 제도를 만든 국가들 중에서 대한민국같은 선거 제도를 가진 나라는 찾기 어렵다. 1970년대에 민주화가 된 스페인, 포르투갈의 경우, 국회의원 선거 제도는 정당 득표율에 따라 국회 의석을 배분하는 비례대표제 선거 제도(연동형 비례대표제)를 택했다. 1980년대에 민주화가 된 중남미의 우루과이, 브라질같은 국가도 마찬가지였다. 1990년대 이후에 선거 제도를 택한 동유럽의 국가들도 대한민국처럼 소선거구제 중심의 국회의원 선거 제도를 택한 경우는 드물다. 그리고 대통령을 직선으로 뽑는 국가들의 경우에는 대통령 결선투표제를 도입했다.  

1990년대에 영국으로부터 자치권을 획득한 영국의 스코틀랜드, 웨일즈 지방도 자치의회를 구성하기 위한 선거제도를 택해야 했다. 영국의 국회의원 선거 제도는 지역구에서 1등하면 당선되는 소선거구제였지만, 스코틀랜드와 웨일즈의 선택은 달랐다. 이들 지방에서는 자치의회 선거 제도로, 정당 득표율에 따라 의석을 배분하는 '연동형 비례대표제'를 택했다. 

이처럼 세계적으로 정당 득표율에 따라 의석을 배분하는 선거 제도가 더 나은 선거 제도로 인정받고 있는 상황에서, 대한민국은 소선거구제를 택했고, 그것이 지금의 국회 모습을 낳은 것이다.  

지금 대한민국 국회는 '기득권-남성-고령'같은 키워드에 맞는 구성이 되었다. 국회의원 평균 재산이 40억 원이 넘는다. 여성 국회의원 비율은 17%로, 세계 평균인 23.0%보다도 더 낮다(2016년 기준).  


20대 국회의원 당선자의 평균 연령은 55.5세였다. 국회의원 평균 연령이 45세 이하인 핀란드 같은 나라보다는 평균 연령이 10세 이상 높다. 게다가 2030세대 국회의원이 3명뿐이다. 세계 평균인 13.52%와는 비교할 수 없을 정도로 낮다. 반면 50대, 60대 비중은 훨씬 높다. 

▲ 세계 평균은 IPU(국제의원연맹)가 2012년 발간한 를 참고.



이런 식의 국회구성을 바꾸는 방법은 선거 제도 개혁뿐이다. 

정답은 나와 있다. 2015년 2월 중앙선거관리위원회는 독일식에 가까운 권역별 '연동형 비례대표제'를 제안했다(전국을 6개권역으로 쪼개는).  

지금처럼 지역구 후보에게 1표, 정당에게 1표를 던지는 '1인 2표' 투표 방식을 유지하되, 전체 의석은 정당 투표에 따라 배분하는 방식이다. 따라서 유권자들이 투표하는 방식은 그대로이기 때문에, 아무런 혼란이 없다. 지역구 선거를 아예 없애는 것도 아니기 때문에 지역 대표성은 유지된다.  

그러나 국회의 구성은 정당 투표에 의해 좌우된다. 정당 투표를 얻은 만큼 의석을 배분받기 때문이다. 예를 들어 어떤 권역에서 100석의 국회 의석이 있고, A당이 20% 득표를 하면 A당은 그 권역에서 20% 의석인 20석을 배정받는다. 그리고 A당이 그 권역에서 당선된 지역구 당선자가 15명이 있다면, 15명은 우선 국회의원이 되고 모자라는 5명은 비례대표로 채우는 것이다. 


이 제도에서는 어디까지나 정당 투표가 중요하다. 지역구 당선자는 그 지역의 대표자를 정하는 의미일 뿐, 국회의석은 정당 투표로 배분되기 때문이다. 만약 앞의 예에서 A당이 지역구 당선자가 아예 없다면, A당은 20석 전체를 비례대표로 채우게 된다. 간혹 A당이 배정받은 의석 20석보다 더 많은 지역구 당선자를 내는 경우도 있을 수 있다. 그런 경우를 초과 의석이라고 하는데, 그 숫자가 많지 않을 것이므로 대세에는 큰 지장이 없다. 

이런 방식이 여성이나 청년의 정치 진출에 유리하고, 노동자, 농민, 영세 자영업자, 소수자들을 대표하는 정당, 다양한 가치를 대변하는 정당들이 국회에 들어갈 수 있는 방식이라는 것은 이미 증명된 사실이다. 그리고 선거 제도가 이렇게 바뀌게 되면, 정당들이 개혁 경쟁에 나설 수밖에 없다. 다음 총선에서 그 정당의 의석은, 지역구 관리를 잘하는 국회의원들이 많이 있느냐가 아니라, 그 정당의 의정 활동과 정책으로 평가받기 때문이다. 지금은 그것이 아니기 때문에, 국회의원들은 재벌 개혁, 검찰 개혁보다 지역구 관리에 신경을 쓰는 상황이고, 정당도 이를 통제하지 못하고 있다.  

이처럼 정치의 판갈이를 위해 필요한 것이 바로 선거 제도 개혁이다. 이것을 위해 한국노총, 민주노총, 비정규 노동운동단체, 시민단체들이 힘을 함쳐서 운동을 시작했다. 

지난 1월 24일 '민의를 반영하는 선거법 개혁 공동행동'을 결성하고 1) 만18세 선거권과 유권자 표현의 자유 보장 2) 국회의원 연동형 비례대표제 도입 및 지방의회 선거 개선 3) 대통령·지방자치단체장 결선투표제 도입을 3대 개혁 과제로 선정했다. 

그리고 대선 후보와 각 정당, 300명 국회의원들에게 개혁 과제에 대한 입장을 묻는 공개 질의서를 발송하기로 했다. 그 결과를 보면, 진짜 개혁 의지가 있는 게 누구인지를 검증할 수 있을 것이다.  

이렇게 선거 제도를 개혁하고, 직접민주주의를 확대한다면 대한민국의 민주주의는 일대 혁신할 수 있을 것이다. 이야말로 촛불 시민 혁명을 완성하는 길이고, '헬조선'에서 벗어나는 전환을 시작하는 첫 단추가 될 것이라고 믿는다.
 



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