Q8. 연동형 비례대표제가 되면 좋은 점이 뭔가요?

첫째, 공정합니다. 유권자들이 투표한대로 전체 국회의석이 배분되므로, 사표도 없어집니다. 어떤 정당이 30% 득표하면 30%의 국회의석을 가져가기 때문입니다. 


둘째, 다양한 목소리가 국회에 들어갈 수 있습니다

지금 국회의원이 되려면 대부분 거대정당의 지역구 공천을 받아야 합니다. 그 과정에서 돈, 인맥, 연줄 등이 크게 작용합니다. 그래서 청년국회의원도 거의 없고, 비정규직 노동자, 농민, 장애인 당사자 국회의원도 찾기 어렵습니다. 이렇게 국민 대부분이 살아가고 있는 삶과는 괴리된 사람들만 국회에 들어가므로, 우리 삶의 문제가 풀리지 않고 있습니다. 

‘연동형 비례대표제’가 되면, 각 정당이 정당득표율을 올리기 위해서라도 다양한 사람들을 자기 정당의 후보리스트에 올릴 수밖에 없습니다. 그리고 ‘연동형 비례대표제’가 되면 소수정당들도 얻은 득표율만큼 국회의원을 배출하므로, 국회구성이 지금보다 훨씬 다양해질 것입니다. 


셋째, 정책의 ‘질’이 좋아지게 됩니다. 지금까지의 선거에서 정책을 중요하지 않았습니다. 그보다는 지역구 선거에서는 후보 개인의 인지도, 자원동원능력이 중요했고, 전체 선거차원에서도 정권심판이냐 아니냐는 단순한 구도로 선거가 치러졌습니다. 그 결과 정치에서 논의되어야 할 수많은 정책들이 선거판에서는 사라지는 결과가 초래되었습니다. 그것이 ‘헬조선’을 만든 원인입니다. 그러나 ‘연동형 비례대표제’로 선거제도가 바뀌면, 지역구 투표보다 정당투표가 중요해지므로, 각 정당들이 자기 정당득표율을 올리기 위해 치열한 정책경쟁을 벌이게 될 것입니다. 우리가 부러워하는 높은 ‘삶의 질’을 유지하는 나라들의 정치가 그렇습니다. 


넷째, 지역구도도 자연스럽게 완화됩니다. 

지금 지역구도가 강하게 형성된 것도 선거제도의 탓이 큽니다. 예를 들면, 2012년에 치러진 19대 총선에서 새누리당은 영남에서 54.7%의 득표를 했습니다. 그런데 의석은 67석 중 63석을 차지했습니다. 영남유권자 45.3%는 새누리당에게 투표하지 않았는데, 그 표들은 사라진 것입니다. 민주당은 이 지역에서 20.1%를 득표했지만 겨우 3석, 즉 4.5%의 의석을 가져가는 데 그쳤습니다. 호남도 마찬가지입니다. 20대 총선에서는 호남에서 새누리당 당선자가 나오긴 했지만, 그동안 호남에서 나온 다른 정당지지표들도 사표가 되기 일쑤였습니다. ‘연동형 비례대표제’가 되면 영남이든 호남이든 각 정당이 얻은 득표율만큼 의석을 배분받게 됩니다. 

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Q7. '연동형 비례대표제'가 도입되면 투표하는 방식은 어떻게 되나요?


중앙선거관리위원회가 제안한 방식에 따르면, 유권자가 투표하는 것은 크게 바뀔 필요가 없습니다. 지금처럼 국회의원 선거에서, 모든 유권자는 1인 2표를 갖습니다. 1표는 정당에게, 또 다른 1표는 지역구 후보자에게 투표합니다. 


지금은 이렇게 1인 2표로 투표하면, 지역구 후보는 지역구 후보대로, 정당투표는 그것대로 계산을 합니다. 그런데 연동형 비례대표제가 되면, 우선 정당이 얻은 정당투표에 따라서 의석을 배분합니다. 예를 들어 국회의 총의석이 100석이라고 가정해봅시다. 그리고 전국에 지역구(소선거구제)가 50개가 있다고 칩니다. 만약 A 정당이 ‘정당 투표’로 얻은 득표율이 30%라고 한다면, A 정당은 일단 총의석 100석의 30%인 30석을 ‘확보’합니다.

이 때 ‘지역구 투표’로 당선된 A 정당의 후보자들이 20명이라면, 즉 A 정당이 50개 지역구 중 20곳에서 승리했다면, 앞서 확보한 30석 중의 20석은 그 지역구 의원들에게 돌아가고 나머지 10석은 A정당의 비례대표후보들이 채웁니다. 만약 지역구에서 A정당 후보자들이 15명 당선됐다면, A정당의 비례대표의원은 15명이 됩니다.


이런 방식으로 1인 2표 중에서 정당에게 투표한 표에 따라 전체 의석이 배분됩니다. 그러면서도 지역구 선거를 하기 때문에, 지역구 유권자들은 자기 지역을 대표하는 국회의원을 가질 수 있습니다. 독일, 뉴질랜드같은 국가가 이런 방식의 연동형 비례대표제를 택하고 있습니다. 

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Q6. 그런데 우리도 국회의원 중 비례대표가 있지 않나요?


대한민국은 비례대표 국회의원이 일부 있지만, 사이비 비례대표제라고 할 수 있는 ‘병립형 비례대표제’를 택하고 있습니다. 제대로 된 비례대표제의 핵심은 정당이 얻은 득표율과 국회의석비율을 일치시키는 것인데, 한국의 경우에는 지역구에서 300명중 253명을 뽑고, 47명의 비례대표 국회의원을 형식적으로 덧붙이는 것입니다. 이런 식의 비례대표제는 ‘생색내기’에 불과하고, 실제로는 소선거구제나 다름없습니다. 


한국과 유사한 나라로 일본이 있습니다. 일본의 중의원같은 경우는 지역구에서 295명을 뽑고, 비례대표로 180명을 뽑습니다. 대한민국보다 비례대표 숫자는 많아 보이지만, 별 의미가 없습니다. 아베 총리가 속한 연립여당은 2014년 총선에서 46%정도를 득표했지만, 국회의석은 68%를 차지했습니다. 지역구 295석 중에 232석을 싹쓸이했기 때문입니다. 



그 결과 일본의 아베총리는 원전을 재가동하고 독단적인 국정운영을 계속하고 있습니다. 일본 유권자의 절반이상이 아베 총리를 지지하지 않았는데도 말입니다. 



한국이나 일본과 같은 선거제도에서는 늘 이런 일이 일어날 수 있습니다. 한국에서도 40% 안팎의 득표율로 국회 과반수를 차지한 적이 많았습니다. 2012년 총선에서 새누리당은 42.8%의 득표율로 300석 중 152석을 차지했습니다. 2008년 총선에서는 새누리당의 전신인 한나라당이 37.5%의 득표율로 153석을 차지했습니다. 2004년 총선에서는 열린우리당이 38.3%의 득표율로 152석을 차지했었습니다. 이처럼 ‘병립형 비례대표제’는 지역구 따로, 비례대표 따로 뽑는 방식이어서, 비례대표제의 본래취지인 ‘득표율대로 의석을 배분하는 것’과는 거리가 멉니다. 

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Q5. 그렇다면 어떻게 바꿀 수 있나요? 


세계 여러 나라의 선거제도는 모두 다릅니다. 100가지 이상의 선거제도가 지구상에 있다고 할 정도입니다. 그렇지만, 큰 틀에서 보면 2가지 선거제도가 가장 많이 사용됩니다. 


1. 소선거구제

하나는 소선거구제입니다. 지역구에서 1등을 하거나 과반수를 차지한 후보가 당선되는 선거제도입니다. 득표율에 관계없이 1등을 하는 후보가 당선되는 것을 소선거구제 중에서도 ‘단순다수 소선거구제’라고 합니다. 미국, 영국, 캐나다같은 국가가 100% ‘단순다수 소선거구제’를 선택하고 있습니다. 소선거구제의 문제점은 사표가 대량 발생한다는 것입니다. 1등이 아니라 2등, 3등을 한 후보에게 투표한 표는 모두 사표(死票)가 됩니다. 이것은 ‘승자독식’의 시스템이기 때문에 많은 유권자들의 의견이 소외되는 결과를 가져옵니다. 40%를 얻어도 1등을 하면 당선되는데, 그럴 경우 60%유권자들의 의견은 배제되기 때문입니다. 


2. 연동형 비례대표제

다른 하나는 ‘연동형 비례대표제’입니다. 이 제도는 정당이 얻은 득표율에 따라 전체 국회의석을 배분하는 제도입니다. ‘연동형 비례대표제’를 택한다고 해서 지역구가 반드시 없어지는 것은 아닙니다. 독일, 뉴질랜드 등의 국가는 지역구 선거를 합니다. 그러나 전체 국회의석은 정당이 얻은 득표율대로 배분을 합니다. 

예를 들면 국회의원이 100명이라고 할 때에, A당이 30%를 득표했으면, A당에게 30%에 해당하는 30석을 배분해 주는 것입니다. 그런데 A당이 지역구 당선자가 20명이 있으면, 그 사람들부터 국회의원이 되고 나머지 10석은 비례대표로 채우는 것입니다. 

B당은 10%를 얻어서 10석을 차지했는데, 지역구 당선자가 아예 없을 수도 있습니다. 그러면 10석 모두를 비례대표로 채우는 것입니다. 이런 방식으로 하는 것이 유권자들의 의사를 가장 공정하게 반영하는 것입니다. 

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Q4. 선거제도의 비례성이 높지 않은 게 그렇게 심각한 문제인가요? 


각 정당이 얻은 표에 비례해서 의석을 배분하는 선거제도가 바로 비례대표제입니다. 

예를 들어, 전체 의석이 100석이라고 했을 때, A 정당이 30%의 득표율을 얻게 되면 그에 비례해서 30석을 갖게 됩니다. 지극히 당연한 원리 아닌가요? 하지만 현행 대한민국 선거제도에서는 이처럼 당연한 원리인 '비례성'이 제대로 지켜지지 않고 있습니다. 즉, 시민들의 표가 의석으로 정확하게 반영되고 있지 않다는 뜻이죠. 

비례성의 원리의 반대인 소위 ‘불비례성’의 문제는 매우 심각한 것입니다. 득표율과 의석점유율 간의 이 심각한 불비례성은 ‘표의 등가성’을 파괴함으로써 1인1표의 평등원칙을 무너트려왔습니다

19대 총선을 예로 보면, 이른바 '부울경(부산, 울산, 경남)'지역에서 지역구 1석당 평균 투표수는 정당에 따라 달랐습니다. 

지역구 1석을 확보하기 위한 평균 투표수는 새누리당 49,728표 민주당 357,406표였습니다. 새누리당 지지자의 표 가치는 민주당 지지자의 7배나 된다는 것이죠. 

이렇기 때문에 민주당은 25%나 득표하고도 지역 총 39석 중 7.7%에 해당하는 고작 3석만을 건지게 되었습니다. 반면 새누리당은 51.2%의 득표율만으로도 92.3%인 36석을 독식하다시피 가져갈 수 있었습니다. 시민의 정치적 결정을 왜곡하는 현재의 기득권 체계는 바로 이런 식으로 존속되어 왔던 것입니다. 

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Q3. 그렇다면 현행 선거제도는 무엇이 문제인가요?

1. 과반 이상의 표는 공중으로 사라지는 지역구 선거제도

현재 우리나라에서는 지역구에서 한 표라도 더 많이 얻은 사람이 국회의원으로 당선됩니다. 예를 들어, 한 지역구에서 3명의 후보자가 출마한다고 가정해봅시다. A후보가 45%, B후보가 43%, C후보가 12%의 득표율을 얻었습니다. 

이 때 A후보를 지지하지 않는 55%의 지역주민들의 바람과 달리 국회의원으로 당선되는 사람은 겨우 45%를 얻은 A후보입니다. 즉 과반수를 얻지 못한 A후보는 당선되는 반면, 과반 이상의 시민들의 표는 공중으로 사라지게 되는 것입니다. 더욱 큰 문제는 이런 경우가 전국 상당수의 지역구에서 발생한다는 것입니다. 그 동안 시민들이 던져왔던 표의 절반 이상이 투표함이 아니라 폐휴지함으로 들어갔던 것입니다. 실제로 민주화 이후 지금까지 의석으로 전환되지 못하고 폐휴지함으로 들어간 시민들의 표가 무려 7천만표(전체 투표수의 51%)가 넘습니다. 


2. 비례성이 보장되지 않는 무늬만 비례대표제 

대한민국은 2004년 17대 국회의원 선거부터 1인2표제를 도입해 비례대표제를 시행하고 있습니다. 하지만 비례대표제로 선출되는 국회의원은 몇 명이나 될까요?

비례대표제로 뽑는 국회의원의 수는 절대적으로 부족합니다. 전체 300석 중에 47석, 즉 16%에 불과합니다. 결국 비례성이 거의 보장되지 않는 무늬만 비례대표제인 것입니다.

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Q2. 정말 선거제도가 행복에 영향을 미치나요?


정치가 밥 먹여주냐? 네. 밥 먹여줍니다.


출처 : KBS스페셜 '행복의 나라 덴마크 정치를 만나다'

출처 : KBS스페셜 '행복의 나라 덴마크 정치를 만나다'


아래는 민주주의가 잘 되는 나라 12개 국가를 뽑은 것입니다.

 순위

국가

정치시스템 

선거제도 

노르웨이

다당제 

연동형 비례대표제

2

아이슬란드

다당제 

연동형 비례대표제

3

스웨덴

다당제 

연동형 비례대표제

4

뉴질랜드

다당제 

연동형 비례대표제

덴마크

다당제

연동형 비례대표제

6

스위스

다당제

연동형 비례대표제

7

캐나다

분류하기 애매함

상대다수 소선거구제

8

핀란드

다당제

연동형 비례대표제

9

호주

양당제 

소선거구 선호투표제

10

네덜란드

다당제

연동형 비례대표제

11 

룩셈부르크

다당제

연동형 비례대표제

12 

아일랜드

다당제

단기이양식 투표제

<표>민주주의 지수 20위 국가들의 정치시스템과 선거제도


그런데 이 국가들의 대부분은 정당득표율에 따라 의석이 배분되는 선거제도를 택하고 있습니다. 바로 연동형 비례대표제입니다. 이 12개 나라는 ‘삶의 질’이나 행복에 관한 조사에서도 세계 최고수준을 보이는 국가들입니다. 정치가 밥 먹여주냐? 고 하지만, 정치가 밥 먹여주는 것이 사실입니다. 정치가 잘 돼야, 행복하게 사는 사회를 만들 수 있습니다. 

대표적으로 UN세계행복보고서에서 행복1등 국가로 나오는 덴마크의 경우에는 179석의 국회의석이 정당득표율에 따라 배분되는 선거제도를 갖고 있습니다. 


출처 : KBS스페셜 '행복의 나라 덴마크 정치를 만나다'

그래서 덴마크에서는 13개의 정당이 국회 안에 들어가 정책으로 경쟁하고 있습니다. 한 정당이 단독으로 얻을 수 있는 득표율은 30%대이기 때문에, 자연스럽게 연립정부가 구성이 됩니다. 연립정부를 구성하려면, 정당들끼리 협상을 해야 하는데, 협상과정에서 각 정당들이 서로의 좋은 정책을 받아들이게 되고, 그래서 타협을 통해 ‘좋은 정책’을 실현하는 정치가 가능해지는 것입니다. 

반면 한국과 같이 1등만 당선되는 제도를 채택하는 나라는 OECD 34개 국 중 멕시코, 헝가리, 일본, 한국, 미국, 캐나다, 영국 7개 국가에 불과합니다. 그 외 독일, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 오스트리아, 노르웨이 등과 같이 안정적인 복지국가들은 대부분 비례대표제를 채택하고 있습니다. 

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Q1. 선거제도가 왜 중요할까요?

스웨덴의 복지, 덴마크의 행복이 부럽다면 선거제도에 개혁을! 


언제부터인가 '헬조선'이라는 단어가 등장했습니다. 행복에 관한 각종 조사에서 대한민국은 소득수준에 비해 행복도가 떨어지는 것으로 나옵니다. 2016년 UN세계행복보고서에서 대한민국의 행복도는 157개국 중 58위로 나타났습니다. 1인당 국민소득이 세계 28위에 비해서도 행복도가 무척 떨어집니다. 여론조사업체 캘럽이 세계 143개국을 상대로 조사한 주관적 행복감 비교에서 대한민국은 118위를 했습니다.

그렇다면 상대적으로 행복한 국가들의 특징은 무엇일까요?


유엔이 발표한 '세계에서 가장 행복한 나라' 순위를 보도하는 

BBC 뉴스 캡쳐


'삶의 질'이나 행복에 관한 조사에서 상위권을 차지하는 국가들로 덴마크, 스웨덴, 독일, 핀란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 네덜란드 국가 같은 국가들이 있습니다. 이 국가들의 특징은 모두 민주주의가 잘 되고 정치가 잘 된다는 것입니다. 그것이 가능했던 이유는 바로 선거제도에 있습니다. 이 국가들은 모두 20세기 초반에 정당득표에 따라 의석이 배분되는 비례성이 높은 선거제도를 채택했습니다. 그래서 다양한 정당들이 정책으로 경쟁하면서 '삶의 질'이 높은 사회를 만들어 온 것입니다.

지금 현재 우리 사회의 문제는 사람을 바꿔서 해결될 문제가 아닙니다. 시스템을 바꿔야 합니다. 사람을 바꾸더라도, 그 사람을 통해 이뤄내야 할 것은 시스템을 바꾸는 일입니다. 시스템을 바꾸는데 핵심은 우리의 뜻이 공정하게 반영되는 선거제도를 통해 더 나은 정치와 신뢰할 수 있는 정부를 만드는 것입니다. 


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